Het IPW-proces biedt nieuwe kansen om beleid en uitvoering beter op elkaar te laten aansluiten

De uitvoeringstoets is binnen de overheid al jaren een gangbare stap om beleid en wetgeving te toetsen op uitvoerbaarheid, betaalbaarheid en uitlegbaarheid. Het ministerie van Financiën en de Belastingdienst laten die toets sinds drie jaar voorafgaan door een extra stap: het Inventariseren en Prioriteren van Wetgeving (IPW)-proces. Teun Eikelboom van de Belastingdienst en Arie-Jan van ’t Zelfde van het ministerie van Financiën vertellen waarom en wat het tot nu toe heeft opgeleverd.

♪ LICHT INTRODUCTIE MUZIEKJE ♪

[Arie-Jan van 't Zelfde, Afdelingshoofd Opdrachtgeverschap (Financiën) en Teun Eikelboom, Afdelingshoofd Coördinatie Uitvoeringstoetsen en Opdrachtnemerschap (Belastingdienst) komen aanlopen.]

Teun Eikelboom:

Beleid en Wetgeving veranderen voortdurend

en dat raakt iedereen in de samenleving.

Voordat nieuwe regels ingaan is het belangrijk om te weten kan het eigenlijk wel?
Daar is de uitvoeringstoets voor.

Je kijkt of er voldoende personeel is, of de automatisering het aankan

en of het uitlegbaar is aan burgers en bedrijven.

Aan de uitvoeringstoets zit wel een belangrijke beperking.

Hij komt vrij laat in het proces als de wetgeving al bijna naar de Kamer gaat.

Als er dan blijkt dat er iets aan de hand is, dan is er weinig ruimte om dingen aan te passen.

Daarom hebben we het IPW-proces bedacht.

Inventariseren en Prioriteren Wetgeving.

Gedurende het jaar inventariseren we alle nieuwe wetgeving die eraan komt

en van die nieuwe politieke wensen kijken we of we daar knelpunten verwachten.

Bijvoorbeeld de automatisering of bij personeel.

Die kunnen we dan oplossen.

Of als het echt niet lukt,

dan gaan we terug naar de politiek, zodat er tijd is om andere keuzes te maken.

Het verschil.

Bij IPW kijken we echt op hoofdlijnen aan de voorkant.

Wat is er nodig, wat kan er en hoe kan het?

De uitvoeringstoets kijkt echt op de details.

Aan het eind van het proces kan dit echt?

Een goed voorbeeld is de erfbelasting.

Acht maanden bleek vaak veel te kort voor nabestaanden om de belastingaangifte

te doen, terwijl na die acht maanden wel de rente al gaat lopen.

Dat voelt ontzettend oneerlijk.

Dankzij het IPW-proces konden we bespreken met beleidscollega's wat

dit betekent voor mensen in Nederland.

En dat is eigenlijk ook gewoon een hele goede oplossing is, namelijk die aangifte

termijn verlengen zodat de belastingrente ook later gaat lopen.

Dat voorstel is voorgelegd aan de politiek en met succes.

Een kleine maar mooie verbetering voor mensen in Nederland.

Met dit proces denken we mee over echt werkbare oplossingen.

Zo gaan we van beleid uitvoerbaar maken naar uitvoerbaar beleid maken.

En daar zijn we als belastingdienst mee geholpen,

Maar vooral ook bedrijven en mensen in Nederland.

♪ MUZIEK DOOFT UIT ♪

[Logo Werk aan Uitvoering. www.werkaanuitvoering.nl.]

Bij de Belastingdienst werken bijna 25.000 mensen. Die omvang en de complexiteit van het belastingstelsel maken de inzet van de uitvoeringstoets van groot belang. “Voor beleid of wetgeving in werking treedt, moet eerst de impact op onze organisatie duidelijk zijn”, benadrukt Teun Eikelboom, afdelingshoofd Coördinatie Uitvoeringstoetsen en Opdrachtnemerschap. “Hebben we de mensen ervoor? En zo niet, kunnen we ze werven? Kunnen onze systemen het aan? Kunnen onze mensen achter de BelastingTelefoon de regels goed uitleggen? Dat en meer moet duidelijk zijn. We geven antwoord op deze vragen met de uitvoeringstoets: een integraal oordeel vanuit onze organisatie.”

Bij het ministerie van Financiën probeert hoofd Opdrachtgeverschap Arie-Jan van ’t Zelfde hiertoe continu scherp te krijgen wat er op de Belastingdienst afkomt. Vanuit de fiscale hoek, maar ook vanuit andere opdrachtgevers, zoals het ministerie van SZW. Volgens hem is de uitvoeringstoets de afgelopen jaren stevig verankerd geraakt in het bestuurlijke proces. “Bij wetsvoorstellen wordt deze standaard als bijlage meegestuurd naar de Tweede Kamer, zodat zij de risico’s en praktische haalbaarheid van nieuwe wetgeving direct kunnen meenemen bij de behandeling.”

Eerder in het proces een oordeel

Hoewel de uitvoeringstoets dus goed functioneert, kent het instrument ook een belangrijke beperking. Die hangt samen met de dynamiek van politieke besluitvorming, legt Arie-Jan uit. “In een coalitieakkoord kan bijvoorbeeld al een voornemen staan om bepaald beleid aan te passen”, vertelt hij. “Bij de uitwerking worden vervolgens nog allemaal afwegingen gemaakt. Er vinden begrotingsonderhandelingen plaats. En soms volgen er nog uitspraken van de Hoge Raad. Dat wordt allemaal meegenomen in een wetvoorstel. Pas wanneer dat voorstel klaar is, volgt een uitvoeringstoets. De tijd en ruimte voor de politiek om dan nog naar de uitkomsten te kijken en bij te sturen zijn dan erg beperkt. En als je vlak voor Prinsjesdag alsnog ‘nee’ moet verkopen, heb je een serieus politiek probleem.”

Medewerkers van de Belastingdienst en de beleidsdirecties bedachten daarom een proces om het perspectief vanuit de uitvoering al eerder mee te nemen: Inventariseren en Prioriteren van Wetgeving. Als aanvulling op de uitvoeringstoets wordt al voor de voorjaarsnota een integrale inventarisatie gemaakt van alle beleidsvoornemens die impact kunnen hebben op de Belastingdienst. Arie-Jan: “We gaan dan als het ware met een vergrootglas door Den Haag. En we kijken ook wat er speelt in Europa, of er bijvoorbeeld nieuwe richtlijnen aankomen. Tegelijkertijd brengt de Belastingdienst haar eigen wensen in: welke praktische oplossingen zij ziet voor maatschappelijke vraagstukken en wat voor wetgeving daarvoor nodig is.”

Zodra al die informatie verzameld is, laten verschillende praktijkdeskundigen binnen de Belastingdienst daar hun licht op schijnen. Teun: “Ze gaan met elkaar in gesprek en brengen potentiële knelpunten in kaart.” Die knelpunten liggen vaak op het vlak van informatievoorziening, maar kunnen bijvoorbeeld ook betrekking hebben op menskracht of capaciteit. “Wij delen die bevindingen met de beleidsmakers en zoeken samen naar

oplossingen om het beleid alsnog uitvoerbaar te maken. Als dat niet lukt worden ook de directeuren betrokken. Uiteindelijk bepalen de directoraten-generaal (DG’s) van beleid en uitvoering en de plaatsvervangend secretaris-generaal (pSG) of een voornemen toch weer terug moet naar de politieke tafel.”

Direct effect voor de burger

Een goed voorbeeld van de impact van het IPW-proces waren signalen vanuit de uitvoering over de erf- en schenkbelasting. Teun: “Het ging erom dat de termijn van acht maanden voor de aangifte van erfbelasting in veel gevallen onhaalbaar was. Nabestaanden beschikken binnen die termijn vaak nog niet over alle benodigde gegevens. De afhandeling van de inkomstenbelasting van de overledene is bijvoorbeeld nog niet afgehandeld. Hoewel uitstel mogelijk is, gaat de belastingrente dan al lopen. En dat is niet eerlijk.”

In het IPW-proces is dit knelpunt dit jaar besproken. “De beleidscollega’s kunnen vervolgens een voorstel om de aangiftetermijn te verlengen voorleggen aan de politiek. Dit laat zien hoe we via dit proces direct bijdragen aan betere wetgeving”, zegt Teun. “En hoe de burger daar direct profijt van kan hebben.”

Ook Arie-Jan ziet de maatschappelijke meerwaarde van het IPW-proces. “Voorheen moesten wetten soms nog in een laat stadium worden aangepast, wat onnodige druk legde op zowel beleidsmakers als uitvoerders. Nu kunnen we bijvoorbeeld eerder besluiten om maatregelen pas later in te voeren. Of hebben we nog tijd om alternatieven uit te werken.”

Bij dat laatste gaat het bijvoorbeeld om IT-oplossingen, vult Teun aan. “Soms concluderen we dat onze systemen een bepaalde handeling niet kunnen automatiseren. Maar kunnen we wél zorgen voor een duidelijke toelichting of ‘bijsluiter’ in het systeem, die burgers helpt om zelf de juiste stappen te zetten. Of we kunnen het wél als de wet een jaar later ingaat. In zulke gevallen kunnen we echt meedenken over werkbare beleidsopties. Zo verschuiven we van ‘beleid uitvoerbaar maken’ naar ‘uitvoerbaar beleid maken’.”

Meer en beter vastleggen

Het afgelopen jaar is het IPW-proces op verschillende punten geoptimaliseerd. Zo wordt het middenmanagement beter betrokken. Teun: “Een sterke verbinding met de verantwoordelijken per belastingmiddel, zorgt ervoor dat we nog veel specifieker kunnen duiden waar risico’s en uitvoeringsproblemen liggen."

Een andere belangrijke verbetering is de structurele vastlegging van beleidsvoornemens en ideeën. Dat maakt het mogelijk om op strategisch niveau beter afgewogen keuzes te maken en prioriteiten te stellen. Teun: “Bij een nieuw wetvoorstel kun je simpelweg denken: het is technisch haalbaar, we hebben er tijd en geld voor in jaar X, dus dan gaan we het doen. Maar als je op dat moment al weet dat er ook nog een andere grote beleidsvraag aankomt waarvoor je dezelfde capaciteit nodig hebt, wil je daar misschien toch nog eens goed over nadenken.”

Hoewel het IPW-proces dus nog verder wordt doorontwikkeld, zal het de uitvoeringstoets zeker niet overbodig maken. Teun: “Met het IPW-proces kijken we als het ware alvast door onze oogharen naar wat er aankomt. Tegelijkertijd weten we dat er nog van alles uitgewerkt zal worden. Pas als er een concrete wettekst ligt, kun je die goed toetsen. Maar de eerste twee jaar zagen we wel al een effect op de uitkomst: we hoefden na de politieke besluitvorming in het voorjaar niet terug met de boodschap: ‘u had al besloten, maar helaas…’. De jaren daarvoor gebeurde dat nog wel.”

Ook in het laatste Belastingplan was het effect goed zichtbaar, weet Arie-Jan. “Er gingen stapels documenten naar de Kamer, met daarbij ook een bijlage over de uitvoerbaarheid. De conclusie was dat het hele Belastingplan voor de Belastingdienst uitvoerbaar en inpasbaar was. Volgens mij mogen we daar best wel trots op zijn.”